דלתות הכניסה לתקציב המדינה/ אבי אסבן

כל מה שרציתם לדעת על הצינורות דרכם מועברים כספים מתקציב המדינה לארגונים וספקים, ולא העזתם לשאול.

(המאמר פורסם לראשונה בפורטל ‘קוד אזרחי פתוח’ של “הפורום לחברה האזרחית”)

המאמר האחרון בסדרה של שלושה מאמרים המבוססים על סדנת ‘צלילה חופשית’ החושפת את המתרחש מאחורי הקלעים של תקציב המדינה.

קישור לפוסט הראשון בסדרה: מי קובע את תקציב המדינה?

קישור לפוסט השני בסדרה: המפתח להבנת תקציב המדינה

בפוסטים הקודמים הסברנו מדוע תקציב המדינה רלוונטי לכל אחת ואחד מאיתנו ואף למדנו על ‘מפתח התקציב’, כלי שימושי שמסייע לנו להתמצא במבוך הענק. בפוסט הזה נכניס זווית נוספת וחשובה להבנת התמונה המלאה – מהן ‘דלתות הכניסה’ לתקציב? הדלתות, או אם תרצו הצינורות, דרכם מועברים כספים מתקציב המדינה לגופים שונים.

ראשית נתחיל במבט מאקרו על עולם התמיכות וההעברות, ניעזר לשם כך באתר התמיכות הממשלתי של החשב הכללי (הגוף הממשלתי שחותם בפועל על הצ’קים ובלעדיו הכסף נשאר בקופת האוצר).

איפה הכסף?

אז מה אנו רואים בתמונה?

• דירוג המשרדים על פי היקפי התמיכות שלהם: בראש נראה משרד הפנים, משרד האוצר, משרד החינוך ומשרד התחבורה ולאחר מכן בתקציבים קטנים יותר ניתן לראות את בריאות, רווחה, תרבות וספורט ואפילו את רשות המים; חדי העין יראו שמשרד החינוך רשום בשתי עמודות נפרדות, העמודה השנייה מוקדשת לתמיכות הממשלתיות בישיבות תורניות.

• פער משמעותי בין התכנון (תקציב מאושר) לביצוע (כספים ששולמו בפועל). תוכלו לראות זאת בצורה פשוטה בפער בין הקו הכתום לעמודות הכחולות.

• סוגי תמיכות מגוונים – בעולם החברתי כשאומרים בדרך כלל ‘תמיכות ממשלתיות’ מתכוונים למעשה לתמיכות סעיף 3א’, אבל אלו רק 9% מסך התמיכות. על יתר התמיכות לא מדברים: רשויות מקומיות, מנהלות, תמיכות בגופים ציבוריים שאינם מלכ”רים, גופים פרטיים שמקבלים כסף כהעברה ולא כמכרז, הקצבות מתוך פול של תמיכה לארגונים, תמיכה כלכלית (תמיכה באנשים פרטיים, לרוב דרך מוסד, לדוגמא: הזנה בבתי ספר) ועוד.

מכיוון שמדובר ב”שטח אפור” בו ניתן בקלות להשקיע את הזמן בניסיון להבין דברים פחות משמעותיים, מיקדתי בפוסט הזה מספר “דלתות כניסה” לממשלה ששווה לארגונים להכיר:

מכרזים

המסה הקריטית של ההשקעות הממשלתיות עוברת דרך פלטפורמת המכרזים, למעשה זו ברירת המחדל הממשלתית לביצוע פעילות עם גורמים חיצוניים מתוקף חוק חובת המכרזים. היתרונות של פעילות בנתיב זה היא העבודה לטווח הארוך (רוב המכרזים הינם לתקופת זמן ממושכות של שנתיים עד חמש שנים), עבודה עם לגיטימציה ציבורית גבוהה (זכייה בהליך תחרותי, ‘may the best team win’ לא?) וגם לעתים הגדלת הלגיטימציה בקרב תורמים/שותפים/משקיעים (“אם הממשלה עובדת איתו, אז כנראה שהוא יודע מה הוא עושה”). במקרים מסוימים זה יכול גם לעבוד לצד השני, תלוי מה השותפים שלכם חושבים על הממשלה, העבודה איתה וחוסר התלות בתרומה שלהם…

החיסרון המרכזי של נתיב המכרזים נמצא בדרך ארוכה ומתישה שמחכה לכל מי שרוצה לזכות במכרז, מדובר בתהליך שנמשך חודשים ארוכים ויכול אף להגיע מ’קצה לקצה’ (משלב הגשת ההצעה למכרז, דרך החתימה על חוזה התקשרות ועד העבודה בפועל) ל-18 ואף 24 חודשים. חיסרון נוסף נמצא בפער הקיים לעתים בין הכתוב המכרז למציאות בשטח, הצורך של המשרד הממשלתי לרדת לפרטים קטנים ולבקש מראש תמחור על כל רכיב קטן בהצעה באופן שאינו תואם את המורכבות והדינמיות במציאות. התוצאה היא שארגונים נאלצים לתת הערכות מאד שמרניות (כדי לא לקחת סיכונים רבים) והמשרד עלול לשלם יותר או לקבל משהו שאינו מותאם עד הסוף.

האתגר הכי גדול מהצד של הארגון נמצא בסיכון משאבי הארגון, כל ארגון חייב לשאול את עצמו 2 שאלות:
1. כמה יעלה לנו להגיש הצעה מצוינת למכרז?
2. מה הסיכוי שלנו לנצח?
את ניהול הסיכונים הזה חייב לעשות כל מנכ”ל שרוצה לעבוד מול הממשלה.

פטור ממכרז (‘נוהל הצעות מחיר’)
ישנם סוגים שונים של ‘פטור ממכרז’ (כלומר החרגות המצדיקות אי יציאה להליך תחרותי אשר מאושרות על ידי ועדת המכרזים המשרדית). אחד מהפטורים השכיחים הוא ‘נוהל הצעות מחיר’, כלומר תמחור מהיר בין 2-3 ספקים על שירות מסוים, עם ביורוקרטיה קלה ולו”ז מזורז, באופן יחסי. יש לציין שמדובר בהתקשרויות קטנות במונחים ממשלתיים (מתחת ל-50 אלף ש”ח) ולכן לא נראה כאן את “המנות העיקריות” של הפעילות הממשלתית אלא יותר את “המתאבנים”.

אז מדוע לארגונים לפעול מול משרדי ממשלה באופן זה?
א. זהו מסלול יחסית מהיר (בוודאי לעומת מכרז).
ב. זו דרך מצוינת להתחיל עם פעילות מינימלית הממחישה את התועלת (MVP).
ג. כדי לייצר דריסת רגל ראשונה בקשר עם אותו משרד ממשלתי (לאחר המתאבנים מגיעות המנות העיקריות…).

ולמה לא?
זה די פשוט: מדובר בכסף קטן, התשלום לא בהכרח מצדיק ביחסי עלות/תועלת את כל כאב ראש הנלווה אליו (בכל זאת הליך ביורוקרטי) וכמובן כי מדובר באקט חד-פעמי, ללא המשכיות ברורה.

מיזמים משותפים

סוג נוסף של ‘פטור ממכרז’, אחד מהמוכרים ביניהם. בדרך כלל מיזם משותף מגיע מיוזמות אזרחיות שמביאות כסף פילנתרופי וקונספט מעניין לשולחן ומשם מציעות לממשלה למנף את ההשקעה הקיימת ולהצטרף כשותפים לשולחן.

מדוע כדאי לארגונים לפעול בנתיב זה? אפשר לומר שזו הדרך הטבעית והבריאה ליזום פעילות חדשה, בשותפות ושיח מתמשך המאפשר גמישות ודיוק בזמן אמת. התהליך נבנה בשותפות עם היחידה הממשלתית ומחבר בין תפיסות מקצועיות שונות וצריך לתת מענה לריבוי אינטרסים. בנוסף, מדובר למעשה על מינוף כספי ציבור (תקציב ממשלתי) עם כספים פרטיים (פילנתרופיה). כבונוס על כל אלה, ניתן לומר כי בדרך כלל קידום מיזם משותף מתבצע בלוח זמנים סביר.

מעולה. מדוע לא כל הארגונים עושים זאת?
א. זה דורש להביא לא מעט ‘כסף מהבית’ (50% מתקציב הפעילות; 25% אם הנכם משתייכים לאחד המוסדות הלאומיים).
ב. ועדות מכרזים ולשכות משפטיות פחות אוהבות את המסלול הזה, והן תמיד יעדיפו הליך תחרותי פתוח (מכרז).
ג. מסלול זה מצריך התחייבות רב-שנתית להעמדת משאבים חיצוניים (דבר לא פשוט עבור רוב הארגונים).

עזבונות

המדינה מקבלת צוואות ותרומות מאנשים שונים. האפוטרופוס הכללי הוא האחראי לחלוקה הוגנת של אותם כספים. מרבית מהעזבונות ניתנים לטובת המדינה הינם ‘עזבונות מיועדים’ (לשימוש ספציפי). רק מיעוט של העזבונות הינו ללא ייעוד, דהיינו שהתורמים לא קבעו להם ייעוד מסוים. רבות נכתב על ועדת העזבונות. לאחר פרסומים בתקשורת לפני מס’ שנים נוצרה ביקורת על התנהלות הוועדה והקושי בהגשת הבקשות. לאחרונה ניתן לראות שיפורים שונים בהתנהלות מול הארגונים (לדוגמא הגשת בקשות באופן מקוון דרך מערכת יעל”ה) ובשקיפות מול הציבור.

למה כן להגיש בקשה לוועדת עזבונות?
א. למה לא? מדובר באפיק תמיכות נוסף (למרות שאין כפל תמיכות לאותה פעילות).
ב. סיכוי לא לקבלת תמיכה אם הארגון שלך מתאים לאחד מהנושאים בעזבונות המיועדים (שווה ללמוד מהעבר אילו ארגונים נתמכו ועבור מה).
ג. “עלות שולית פוחתת” – ההגשה הראשונה תמיד הכי קשה, זה נהיה קל יותר עם השנים.
ד. בתוך המועדון – הניסיון מראה שגוף נתמך בדרך כלל נשאר גוף נתמך.

למה לא? תהליך מאד מסורבל. הוועדה פסלה בעבר בקשות על כל דבר קטן ומדובר בדרך לא פשוטה שצריך לעבור. לסיכום, כמו תמיד תעשו חישובי עלות מול תועלת, לאור גובה התמיכה שתוכלו לקבל.

תמיכות 3א’

על פי סעיף 3א’ לחוק יסודות התקציב התשמ”ה-1985, משרדי הממשלה תומכים בכל שנה באלפי מלכ”רים בסכום מצטבר העולה על 2 מיליארד ש”ח. סכום התמיכה יכול להגיע עד 90% מעלות הפעילות הנתמכת. כיצד המשרדים מחליטים במי לתמוך ועבור מה? בשביל זה יש להם את ‘נוהל שר האוצר’ ומבחני תמיכות ספציפיים לכל משרד.

למה כדאי לבקש תמיכות? בדומה לסעיפים הקודמים, גם כאן הגופים הנתמכים זוכים ללגיטימציה גבוהה עבור פעילותם וגם במקרה הזה גוף נתמך בדרך כלל יישאר גוף נתמך, וכאמור, גם הפעם העלות שולית פוחתת עם השנים.

למה לא? מדובר בכסף קטן יחסית, שכן התמיכות מתחלקות בין גופים רבים. כמו כן, הליך בקשת התמיכות דרך מערכת המרכב”ה הוא מסורבל ולא אינטואיטיבי כלל. יתרה על כך, לגופים הנתמכים נוצרות בעיות תזרים בשל הפערים בין ביצוע הפעילות (הוצאות ושאר התשלומים לספקים) לזמן הרב שחולף עד לקבלת הכספים בפועל מהמשרדים.

הנה התקציב, המפתחות בפנים

אז מה עושים עכשיו? נכנסים ל‘מפתח התקציב‘ ומחפשים תמיכות, העברות תקציביות, מכרזים והתקשרויות. לא לשכוח לחפש את הסיפורים מאחורי המספרים.

[/vc_column_text][/vc_column][/vc_row]